Svensk förvaltning blir alltmer ekonomistyrd. Enklare och kostnadseffektivt, anser förespråkarna. Men måluppfyllelse och pinnjakt får nu gå före verkliga resultat, och vi har inte sett den sista ”affären” där besparingshetsen får konsekvenser för kvalitet och säkerhet. Vi behöver en ny förvaltningspolitik, skriver Britta Lejon, fackförbundet ST, tillsammans med nio forskare.”Det som staten bär ansvar för måste staten också göra riktigt bra.”Orden är statsminister Ulf Kristerssons (M) och han yttrade dem i sin regeringsförklaring 2022. Men vi, företrädare för anställda i staten och forskare på det förvaltningspolitiska området, har under lång tid sett med oro på utvecklingen i svensk statsförvaltning. Jakten på kostnadseffektivitet har fått styra på bekostnad av verksamhetens själva innehåll, vilket gör att många myndigheter i dag saknar förmåga att fullt ut utföra sina uppdrag.Svensk förvaltningspolitik har sedan 90-talets början stöpts om och fått allt större inslag av ekonomistyrning med influenser från näringslivet. Denna ”företagisering” ses av vissa som en succé – den har ju förenklat styrningen och skapat en mer kostnadseffektiv stat, enligt dem.
Vi menar tvärtom att den har skett till ett högt pris. När kraven ställts utifrån ekonomisk måluppfyllnad snarare än utifrån kärnverksamhetens utförande har det lett till att just kärnverksamheten har slimmats till bristningsgränsen. Samtidigt har stödverksamheter och kontrollsystem växt närmast okontrollerat.
Resultatet ser vi i dag i hela den svenska förvaltningen. Antalet managementbyråkrater högre upp i förvaltningshierarkin har ökat kraftigt medan de yrkesprofessionella – poliserna, arbetsförmedlarna, högskolelärarna, etcetera – har fått se sina arbetsuppgifter utvidgas med en ständigt ökande dokumenthantering kopplat till uppföljningar och utvärderingar. Arbetsbelastningen och stressen ökar för de anställda, utan att det nödvändigtvis blir mer gjort.
Parallellt med denna utveckling har statsförvaltningen ålagts årliga generella besparingar, betecknade produktivitetsavdrag, för att i största möjliga mån efterlikna det privata näringslivets produktivitetsökning. Men produktivitetsutvecklingen är teoretisk, i praktiken handlar det om att myndigheterna får allt mindre anslag för att utföra samma arbete.
Det vi står med efter 30 år av företagsinspirerad styrning är anorektiska kärnverksamheter. Det är ingen slump att omloppstiderna i många av landets domstolar är oacceptabelt långa, att Sverige ligger i botten i europeiska jämförelser vad gäller mängden lärarledd tid på akademiska utbildningar, att de statliga museerna inte klarar av att ombesörja sina samlingar.
Det ekonomiska effektivitetsvärdet är i dag djupt inorganiserat i staten, med en rad författningar och bestämmelser som ställer krav på omfattande ekonomiadministrativt arbete. Genom myndigheten Ekonomistyrningsverket har denna styrningsfilosofi fått sin organisatoriska fullbordan.
Ett nytt sätt att se på statlig verksamhet har utformats där begrepp som resultatkrav, nyckeltal, leverans, och kundnytta är centrala. Verksamhetsplaner och linjestyrning blir viktigare än författningar och insikten om att arbetet görs i medborgarnas tjänst. Benägenheten minskar att agera som demokratins väktare och säga ifrån när överordnade vidtar åtgärder som statsanställda anser är olagliga, oetiska eller olämpliga.
Tröskeln för att – låt säga – Transportstyrelsen skyndsamt ska lägga ut it-driften på utländska konsulter för att det är billigare, sänks trots att det innebär lagbrott och allvarliga hot mot rikets säkerhet. Som bekant var det ju just detta som hände 2017, inte av en slump utan som en konsekvens av ett förändrat förhållningssätt till ämbetsmannarollen. Vi tror inte att vi sett den sista ”affären” i staten där jakten på sparade pengar får allvarliga konsekvenser för kvaliteten och säkerheten i verksamheten.
Inte heller politikerna är vinnare, eftersom de utmärglade verksamheterna varken kommer att kunna genomföra politiska beslut på ett bra sätt eller bistå politikerna med genomarbetade underlag. Och alla medborgare (”skattebetalare”) som i likhet med näringslivsprofilen Leif Östling undrar ”Vad f-n får jag för pengarna?” är inte heller att gratulera, för vi möts av allt sämre service, oskäligt långa handläggningstider och fler rättsosäkra beslut.
Vi menar inte att ekonomistyrningen är oviktig, men att den har tagit alltför stor plats i förvaltningspolitiken. Det behövs en motvikt, och det är därför hög tid att spelplanen görs om. Tre punkter framstår som särskilt angelägna att förändra:
1.Sluta hantera staten som ett företag. Hela idén om att staten bör styras med ideal hämtade från näringslivet måste ifrågasättas i grunden. Det viktigaste är inte att målsättningar nås på billigaste sätt utan att verksamheterna bedrivs på ett sätt som garanterar demokrati och rättssäkerhet.
2.Skrota de generella besparingarna i staten. Statens verksamhet kan effektiviseras, men besparingar och prioriteringar ska ske genom politiska beslut, inte genom automatiska budgetmekanismer likt produktivitetsavdraget. Effektivisering är att göra verksamheten bättre, inte bara billigare.
3.Inrätta Myndigheten för god förvaltning. De viktiga demokrativärdena har inte omgärdats med stödstrukturer av samma tyngd och uthållighet som ekonomivärdena. Denna obalans måste upphöra. Ett viktigt steg är att inrätta en myndighet med uppgift att driva de konstitutionella normer som definierar demokrati och rättsstat, inte placerad under finansdepartementet.
Statliga verksamheter blir aldrig bättre än dess styrning, Vi är övertygade om att de eventuella kostnader som skulle krävas för att stärka förvaltningspolitiken i enlighet med våra förslag vägs upp av nyttan. Alternativet förskräcker – om vi fortsätter på den inslagna vägen har vi förr eller senare underminerat statens förmåga så grovt att Sverige löper risken att inte längre kunna räknas som ett välfärdssamhälle, en kunskapsnation och en rättsstat. Och så vill vi väl inte ha det?
Shirin Ahlbäck Öberg, professor i statsvetenskap, Uppsala universitet
Jonna Bornemark, professor i filosofi, Södertörns högskola
Louise Bringselius, docent i företagsekonomi, Lunds universitet, gästforskare vid Handelshögskolan Stockholm
Patrik Hall, professor i statsvetenskap, Malmö universitet
Anders Ivarsson Westerberg, professor i offentlig förvaltning, Södertörns högskola
Britta Lejon, förbundsordförande, Fackförbundet ST
Johann Packendorff, professor i industriell ekonomi, KTH
Jon Pierre, professor emeritus i statsvetenskap, Göteborgs universitet
Göran Sundström, professor i statsvetenskap, Stockholms universitet
Kerstin Svensson, professor i socialt arbete, Lunds universitet
Läs artikeln på DN Debatt